Thứ Hai, 14 tháng 3, 2011

CHƯƠNG TRÌNH NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN

CHƯƠNG TRÌNH NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN

Sử dụng thị trường cho bảo tồn và đền bù
Jason Hanly-Forde, George Homsy, Katherine Lieberknecht, Remington Stone

Chính quyền địa phương thực hiện chương trình Nhượng quyền phát triển (transfer of development rights- TDR) để sử dụng thị trường vào việc triển khai và đền bù cho các quyết định về mật độ xây dựng và địa điểm xây dựng. Chương trình TDR cho phép chủ đất thực hiện được việc chuyển quyền phát triển (tức là quyền xây dựng) từ khu vực được chỉ định có mật độ xây dựng thấp và bán cho người mua chính là người muốn tăng mật độ xây dựng ở khu vực được chỉ định có mật độ xây dựng cao hơn.
Chương trình TDR tạo ra nhiều ưu thế cho chính quyền địa phương vốn muốn kiểm soát việc sử dụng đất nhưng vẫn đền bù chủ đất để hạn chế khả năng phát triển trên tài sản của họ. Chương trình TDR có thể dễ dàng ứng dụng hơn các Luật phân vùng quy hoạch điển hình khác. Nó khiến việc phát triển có thể dễ dàng tiên liệu hơn và có thể sử dụng thị trường để bù cho người chủ đất giá trị đất đai bị mất đi. Các chương trình TDR có tính chất lâu dài hơn các điều khoản của Luật phân vùng quy hoạch truyền thống.

Mặc dù các chương trình TDR có vẻ là một công cụ sử dụng đất rất mạnh mẽ, chỉ có một vài chính quyền thành công trong việc sử dụng chương trình vì những khó khăn kèm theo. Chương trình TDR không giảm đi nhu cầu làm Luật phân vùng và thực chất là khó quản lý hơn. Các cộng đồng có thể không ủng họ; chương trình TDR và chính quyền địa phương có thể phải đầu tư vào việc giáo dục cộng đồng để giải thích cho quần chúng.
Chính quyền địa phương quan tâm đến chương trình TDR nên xem xét vấn đề làm thế nào để tạo ra một thị trường mạnh cho quyền phát triển. Phần cuối của bài này trình bày lời khuyên và các thông tin về chủ đề đó với việc đánh giá TDR như một công cụ quản lý nhà nước.
LỊCH SỬ CỦA NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN
Năm 1916 thành phố New York ban hành Luật phân vùng quy hoạch (zoning) đầu tiên ở nước Mỹ sau khi có tình trạng các cao ốc chặn ánh sang mặt trời chiếu xuống các nhà lân cận. Cùng thời gian đó công xưởng và nhà kho xâm nhập những khu vực buôn bán của Đại lộ số Năm. Điều luật phân vùng quy hoạch mới thiết lập cả yêu cầu về độ cao và khoảng lùi đồng thời tách biệt những loại sử dụng đất không tương hợp như giữa công xưởng và khu dân cư (Sở quy hoạch thành phố New York, 2002).
Ngay từ ban đầu đã có ý kiến phàn nàn về tính chất công bằng của Luật phân vùng quy hoạch vì nó làm lợi cho một vài chủ đất trong khi lại hạn chế quyền của người khác.
Ý tưởng về nhượng quyền phát triển cho các khu đất lần đầu tiên được giới thiệu ở thành phố New York với việc thông qua luật phân vùng quy hoạch đầu tiên tại Mỹ năm 1916. Nó cho phép các chủ đất bán quyền không gian không sử dụng của họ tới các thửa đất liền kề, khi đó các thửa đất liền kề có thể vượt quá chiều cao và khoảng lùi yêu cầu. Vào năm 1968 Ủy ban Quy hoạch thay đổi các điều luật cho phép nhượng các quyền phát triển giữa các thửa đất cách nhau.
Vào đầu những năm 1980 bản chất kiểm soát của nhiều Luật bị chỉ trích vì tính không hiệu quả. Các nhà làm chính sách tìm các biện pháp để sử dụng thị trường. Vào năm 1986 Úc tạo ra một hệ thống cấp phép cho phép buôn bán quyền đánh cá để ổn định lượng tôm hùm. Trong suốt nửa đầu của những năm 1990, một hệ thống buôn bán các chứng chỉ ô nhiễm ở Hoa Kỳ cho phép cắt giảm lượng khí thải oxit lưu huỳnh (sulfur dioixide- vốn gây nên mưa axit) đi một nửa. Với những thành công này những người ủng hộ giải pháp thị trường thấy rằng thế giới đang đi theo hướng họ muốn, đó là trả lời cho tất cả các vấn đề xã hội bằng các giải pháp kinh tế. Vân đề sử dụng đất cũng không phải là ngoại lệ.
NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN LÀ GÌ
Hầu hết mọi người đều có nhận thức rất hai chiều về bất động sản của mình- như là một mảnh đất trên đó người ta xây dựng nhà ở hay công trình thương mại. Nhưng lại có một số các quyền kèm theo một thửa đất làm cho vấn đề không đơn giản. Một số quyền được nêu tại hình 1, bao gồm quyền được xây dựng, quyền khai thác các tài nguyên tự nhiên, quyền làm nông nghiệp và quyền hạn chế đi lại tới thửa đất. Các quyền hợp pháp khác bao gồm quyền bán thửa đất, quyền chia nhỏ nó, cho thuê hoặc quyền cho phép các hạ tầng khác đi qua.

Các chương trình nhượng quyền phát triển (TDR) cho phép người chủ đất sử dụng quyền phát triển từ một thửa đất cụ thể và bán chúng. Thường thường người mua là những chủ đất khác muốn tăng thêm mật độ xây dựng tại nơi họ định tự xây. Chính quyền địa phương cũng có thể mua quyền phát triển để kiểm soát giá cả chuyển nhượng hoặc hạn chế sự tăng trưởng.
Nhượng quyền phát triển nhằm tới hai mục đích. Thứ nhất các cộng đồng có thể dung nhượng quyền phát triển để bảo tồn không gian xanh, đất nông nghiệp và các công trình lịch sử. Thứ hai nhượng quyền phát triển khiến cho những việc bảo tồn trên công bằng hơn và dễ chấp nhận hơn về mặt chính trị bằng cách đền bù cho người chủ đất vốn là những người bị mất quyền phát triển trên đất của mình.
NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN HOẠT ĐỘNG NHƯ THẾ NÀO?
Để hình dung cơ chế hoạt đông của một chương trình nhượng quyền phát triển chúng ta tạo ra một khu vực đất nông nghiệp gọi là Hạt Hình tròn


Hình 2: Quận Hình tròn
Đầu tiên Quận Hình tròn hoàn toàn được dành cho nông nghiệp (Hình 2). Tuy nhiên khu vực này chịu áp lực rất lớn từ vùng đô thị đang phát triển lân cận

Hình 3: Kiểu phát triển tràn lan điển hình
Vào một thời điểm nào đó, áp lực phát triển khiến khu vực trở nên kém hấp dẫn hơn nếu đất đai cứ vẫn giữ là đất nông nghiệp. Thực tế nhiều nhà nông đã cho phép đất của họ được phát triển. Trong Luật phân vùng đô thị truyền thống áp lực của thị trường thường gây nên sự phát triển mật độ thấp, đó gọi là hiện tượng phát triển tràn lan của vùng ngoại vi (Đây là vấn nạn lớn ở Mỹ) (Hình 3).

Hình 4: Chương trình TDR của hạt Hình Tròn
Tuy nhiên các nhà lãnh đạo hạt Hình tròn quyết định bảo tồn đặc điểm nông thôn của khu vực. Theo Luật phân vùng truyền thống lựa chọn duy nhất là nói với các nông dân rằng họ không thể bán đất của họ cho những người cần xây dựng. Thay vì vậy một khi chính quyền thông qua chương trình TDR nông dân ở khu vực phía bắc và phía tây của quận có thể bán quyền phát triển của họ cho nhà đầu tư ở phía nam và phía đông vốn đã được thiết lập để nhận mật độ xây dựng cao hơn (H4).
NHỮNG LỢI THẾ CỦA CHƯƠNG TRÌNH NHƯỢNG QUYỀN PHÁT TRIỂN LÀ GÌ?
Chương trình nhượng quyền phát triển đền bù cho người chủ đất
Chính quyền địa phương sử dụng nhượng quyền phát triển để giảm thiểu các tác động kinh tế của luật lệ sử dụng đất, đặc biệt nó dùng để đền bù cho người chủ đất vì đã tước đoạt một phần quyền sở hữu đất của họ. Công cụ này cho phép người chủ đất lấy lại một phần giá trị kinh tế bị mất khi đất của họ bị phân loại là đất sử dụng cho nông nghiệp.
Nhượng quyền phát triển giúp cho việc áp dụng Luật phân vùng dễ dàng hơn.
Nhượng quyền phát triển không thay thế cho luật phân vùng quy hoạch (zoning), nhưng khiến cho các luật sử dụng đất nghiêm khắc dễ dàng được chấp nhận và triển khai hơn. Giới chức chính quyền cảm thấy ít chịu áp lực hơn nếu các chủ đất được đền bù cho những quyền lợi “bị mất” của họ.
Nhượng quyền phát triển cung cấp tài chính cho việc bảo tồn
Việc tìm nguồn tài chính để bảo tồn không gian xanh và các công trình lịch sử đang trở nên ngày càng khó khăn hơn khi chính quyền phải cẩn thận xem chừng ngân sách của mình. Một nguyên nhân cho chính quyền địa phương tạo ra chương trình nhượng quyền phát triển là việc tạo ra một cơ chế thị trường để đạt mục đích bảo tồn.
Chương trình nhượng quyền phát triển khiến quá trình phát triển trở nên dễ tiên liệu hơn
Nhà phát triển có lợi từ sự rõ ràng và nhất quán mà chương trình Nhượng quyền phát triển đem lại. Thay vì tốn kém chi phí và gánh chịu những rủi ro trong việc xin những trường hợp ngoại lệ nhà phát triển có thể xây dựng với mật độ cao hơn chỉ đơn giản bằng cách mua quyền phát triển từ các chủ đất.
Chương trình nhượng quyền phát triển có giá trị vĩnh cửu
Các khoảng xanh có giá trị và các công trình lịch sử được bảo tồn vĩnh viễn vì nhượng quyền phát triển loại bỏ hoàn tòan quyền phát triển tại những khu vực của vùng gửi.
Chương trình TDR mẫu: Hạt Montgomery, bang Maryland.
Hạt Montgomery, bang Maryland được coi như một trong những chương trình thành công nhất nước Mỹ. Từ khi khởi sử vào năm 1980 hạt đã bảo tồn được hơn 50 000 acre (khoảng 24 000 ha) đất nông nghiệp và không gian mở. Thành công của hạt Montgomery là nhờ một phần lớn vào thành công của nó trong việc hình thành thị trường các quyền phát triển.
(Báo cáo của Ủy ban Quy hoạch hạt Montgomery, 2002)
Làm thế nào chính quyền địa phương tạo ra thị trường cho một chương trình Nhượng quyền phát triển
Quy hoạch sử dụng đất tổng thể và tài chính
Các chương trình Nhượng quyền phát triển bắt đầu với các quy hoạch tổng thể tốt. Các địa phương phải có đủ đất đề tạo nên những vùng gửi và vùng nhận. Phải có một kiểu chính quyền vùng hoặc liên khu vực thực hiện và giám sát sự phân phối công bằng các quyền phát triển và thu nhập thu được.
Về phía cung: các vùng gửi
Ở những nơi đất được bảo tồn chủ đất phải được khuyến khích bán các quyền phát triển của họ hơn là xây dựng hết. Các khía cạnh khác có thể làm khó khăn cho sự phát triển như các luật lệ về môi trường, các vấn đề liên quan đến địa điểm xây dựng hoặc quy định yêu cầu phải đủ hạ tầng cơ sở. Những yếu tố này có thể buộc chủ đất bán quyền phát triển. Thêm vào đó một tỷ số nhượng quyền phát triển thuận lợi từ vùng gửi đến vùng nhận có thể khiến việc nhượng quyền đủ lợi nhuận cho việc lôi kếo người bán. Ví dụ ở Montgomery bang Maryland lượng tín dụng TDR có thể được chuyển nhượng có thể được dùng cho một khu vực lên gấp năm lần .

Hình 5: Nhà ga Grand Central
Về phía cầu: vùng nhận
Thiết lập vùng nhận có lẽ là phần khó nhất trong việc thiết lập một chương trình Nhượng quyền phát triển. Thị trường yêu cầu rằng vùng nhận phải có nhu cầu phát triển nhiều hơn mức cho phép.
Các khuyến khích khác khiến cho nhà phát triển mùa quyền phát triển có thể bao gồm miễn một vài loại phí hoặc miễn một vài chỉ tiêu phát triển như khoảng lùi, yêu câu không gian mở, các yêu cầu đỗ xe.
Quá trình tham dự của cộng đồng trong quá trình quy hoạch tổng thể là đặc biệt quan trọng ở vùng nhận vì nhiều người dân có thể tin rằng xây dựng với mật độ cao làm giảm giá trị tài sản và suy giảm chất lượng cuộc sống .
Nhà ga Grand Central, thành phố New York
Nhà ga Grand Central được xây dựng vào năm 1913 là một trong những kiệt tác kiến trúc của thành phố. Vào cuối những năm 60, Công ty Giao thông Penn Central muốn xây dựng một tòa nhà 53 tầng thêm vào cảnh quan được bảo vệ. Thành phố cho rằng tòa nhà sẽ phá hủy tính chất của Nhà ga nên họ cho phép nhà công ty Penn Central nhượng quyền phát triển sang thửa đất bên cạnh. (Hình 5)
Quyền phát triển như tiền tệ
Ở những nơi sử dụng các chương trình Nhượng quyền phát triển, quyền phát triển trở thành tiền tệ. Giá trị của quyền phát triển (không phải là giá của quyền) của một tín dụng (credit) được thiết lập sao cho chúng có giá trị như nhau. Người ta có thể mua và bán các tín dụng vào bất cứ lúc nào, không chỉ khi một quyền phát triển ở vùng nhận được rao bán. Vì thế một TDR phải là một dạng đầu tư cho bất kỳ ai, chứ không chỉ cho nhà phát triển thôi. Cả dân địa phương, nhà đầu tư đều có thể sử dụng thị trường cho các lý do khác ngoài việc phát triển.
Có khi chính quyền địa phương có thể tham gia vào và làm việc như một người môi giới, mua các tín dụng TDR để bán sau này. Ý tưởng về ngân hàng TDR ngày càng trở nên phổ biến. Các chính quyền địa phương có thể hoạt động như một ngân hàng dự trữ liên bang gây ảnh hưởng lên giá các quyền phát triển. Một vài cộng đồng cũng đặt ra điều kiện cho việc bán các quyền phát triển từ ngân hàng của họ để ảnh hưởng đến các khía cạnh phát triển. như là các chi tiết thiết kế hoặc các yêu cầu về nhà ở xã hội. Cuối cùng nếu chính quyền mua các tín dụng TDR mà cuối cùng không nhượng lại cho nhà phát triển, chương trình TDR trở thành một công cụ để hạn chế sự tăng trưởng tương tự như chương trình “Mua quyền phát triển”.
Nhà môi giới thưởng tham gia vào quá trình chuyển nhượng, tính phí 6-7 phần trăm tổng giá trị như với trường hợp mua bán bất động sản. Trong một vài trường hợp nhà môi giới có thể quảng cáo cho dịch vụ TDR của họ, có thể thay thế chức năng tiếp thị từ chính phủ.

Vấn đề quản lý
Giáo dục công chúng là điểm mấu chốt sao cho mọi người nhớ được mục đích của chương trình và hiểu về sự hoạt động của thị trường. Gửi thư và tổ chức các buổi họp công khai với các chủ đất ở vùng gửi, các nhà đầu tư và người dân ở vùng nhận là một phần không thể thiếu trong những nỗ lực về giáo dục. Các nhân viên của chương trình TDR cũng hỗ trợ mọi người về các khía cạnh luật pháp của chương trình.
Khi quyết định số lượng các tín dụng TDR để sao cho thị trường này trở nên hấp dẫn, hầu hết các tài liệu đều đề xuất tỷ số các tín dụng của vùng gửi so với vùng nhận phải ít nhất là 2:1. Điều này tạo khả năng cho vùng nhận được phát triển mà không phải sử dụng hết các tín dụng TDR để tăng mật độ xây dựng tới mức cao nhất cho phép. Hạt Montgomery đã sử dụng hơn một nửa các tín dụng TDR của vùng gửi, nhưng thấy rằng tỷ số giảm xuống còn khoảng 1:1. Kết quả là giá của quyền phát triển đã giảm mạnh nên hạt phải tìm kiếm thêm nhiều nơi khác để làm vùng nhận.
Có phải chương trình TDR là một công cụ quản lý nhà nước tốt
Salamon đưa ra năm chỉ tiêu dựa vào đó chúng ta có thể đánh giá chất lượng của một công cụ quản lý nhà nước nào: đó là tính hiệu quả, tính hiệu năng, tính công bằng, khả năng quản lý và tính hợp pháp. Làm thế nào để đo lường chương trình TDR?
Tính hiệu quả
Hai mục tiêu cơ bản cho các chương trình TDR: bảo tồn và đền bù. Những chương trình hoạt động tốt đảm bảo rằng việc bảo tồn là vĩnh viễn. Tuy nhiên ngay cả chương trình mẫu như ở Hạt Montgomery, Maryland vẫn còn những khiếm khuyết về mặt đền bù. Vì thiếu vùng nhận, nông dân ở vùng gửi vốn vẫn phải giữ quyền phát triển nhận ra rằng các quyền phát triển của họ mất giá nhiều hơn khi so với chương trình lúc mới khởi động.
Tính hiệu năng
Vậy chi phí bỏ ra có tương ứng với kết quả đạt được hay không? Có hai cách để kiểm tra tính hiệu quả của chương trình TDR. Một là chi phí quản lý. Thứ hai là chi phí bảo tồn. Chi phí quản lý thường cao hơn so với Luật phân vùng truyên thống vì ở đây thị trường TDR cần phải được hình thành và được giám sát. Các tín dụng TDR phải được tạo ra và quản lý. Cũng vì vậy công việc khi so với các kỹ thuật quy hoạch truyền thống cũng không ít hơn bởi vì quy hoạch tổng thể và các quy tắc về Luật phân vùng truyền thống phải được tạo ra trước cho các chương trình TDR.

Mặt khác, đôi khi cách duy nhất để bảo tồn đất hoặc các công trình lịch sử là bằng cách mua đất hoặc mua quyền phát triển. Đối với nhiều địa phương nghèo thì điều này quá khó. Chương trình TDR cho phép sử dụng tiền của tư nhân để đạt các mục tiêu này.
Tính công bằng
Có phải chương trình TDR về cơ bản là công bằng và nó phân bố tài nguyên tới những người cần nó? Chương trình TDR cố gắng phân bố quyền phát triển bằng cách cho phép các chủ đất đặc biệt là nông dân cân bằng khả năng phát triển trên đất của mình với việc cho đất nghỉ để thu được sự đầu tư. Để đạt tới điều này, cần phải xây dựng vùng gửi và vùng nhận để đảm bảo rằng các tín dụng TDR vẫn duy trì giá trị. Còn không các chủ đất ở vùng gửi sẽ thấy rằng các tín dụng TDR của họ là không có giá trị mà đất của họ vẫn không thể phát triển được.
Tuy nhiên tạo ra giá trị cho chủ đất ở vùng gửi tạo ra một vấn đề về công bằng khác cho các vùng nhận. Người dân ở vùng nhận có thể không muốn có mật độ xây dựng cao.
Khả năng quản lý
Việc tạo ra thị trường TDR có thể là một vấn đề phức tạp. Cần phải thiết lập vùng gửi và vùng nhận, quy hoạch về mật đọ và xác định tỷ số các tín dụng [của vùng gửi và vùng nhận]. Một vài chương trình còn yêu cầu phải có các ngân hàng TDR do nhà nước điều hành. Mọi sự lựa chọn ảnh hưởng đến yêu cầu về tín dụng TDR, giá của tín dụng và sự thành công của chương trình. Nhờ có số lượng các chương trình mẫu thành công ngày một tăng, vấn đề quản lý càng trở nên dễ dàng hơn, nhưng TDR vẫn còn là một nhiệm vụ phức tạp.
Tính hợp pháp và khả thi về mặt chính tr
Một chương trình TDR vốn có mục đích là đền bù cho người chủ đất về mặt tự nhiên là dễ chấp nhận hơn các luật lệ khác của Luật phân vùng quy hoạch. Tuy nhiên bất kỳ loại hạn chế sử dụng đất nào đều sẽ sinh ra nhưng tranh cãi. Các chính quyền địa phương phải xây dựng sự hỗ trợ của cộng đồng cho chương trình TDR. Các chương trình TDR thành công không thể được tạo ra từ ý chí của các cơ quan. Tính hợp pháp về mặt chính chị phải được xây dựng lần lần.
Ví dụ các chương trình TDR thành công chủ yếu là sự kế tục một loại chính sách đã có được xây dựng quanh việc kiểm soát sử dụng đất. Ở hạt Montgomery, bang Maryland, Ủy ban Quy hoạch đã nghiên cứu rất sâu nên kinh tế nông nghiệp. Ở Lake Tahoe, người dân địa phương đối mặt với sự suy giảm không chối cãi chất lượng nước. Trong chương trình ở Pinelands bang New Jersey, TDR là cố gắng cuối cùng trong một chương trình bảo tồn đất nông nghiệp lâu dài. Giáo dục công chúng là vấn đề sống còn.

Kết luận
Chừng nào các nhà hoạch định chính sách còn tiếp tục tìm kiếm các biện pháp để sử dụng thị trường như một công cụ để quản lý nhà nước, chính quyền địa phươn sẽ tiếp tục xem xét việc sử dụng nhượng quyền phát triển. Các chương trình TDR có thể là các công cụ có hiệu quả và công bằng khiến cho Luật phân vùng quy hoạch dễ chấp nhận về mặt chính trị hơn. Những chương trình này tạo ra hai lợi ích cơ bản cho chính quyền địa phương: chúng bù cho người chủ đất giá trị đất bị mất do áp dụng Luật phân vùng quy hoạch và chúng sử dụng thị trường để tra cho việc bảo tồn.
Tuy nhiên các chương trình này có thể tốn kém và khó quản lý.
Chính quyền địa phương phải nhận thức rằng một chương trình TDR không phải là sự thay thế cho quy hoạch tổng thể hoặc Luật phần vùng quy hoạch. Thực ra một chương trình TDR lại yêu cầu phải có Luật phân vùng quy hoạch mạnh mẽ hơn. Vì thế chúng có thể không phải đảm bảo một cách tránh được các xung đột về quyền lợi.
Các chương trình TDR sẽ có hiệu quả nhất trong những cộng đồng đối mặt với áp lực phát triển mạnh, nơi đó chính quyền địa phương tin tưởng rằng rất khó áp dụng Luật phân vùng quy hoạch truyền thống để đạt được các mục tiêu bảo tồn hoặc khi các nguồn tài chính không sẵn cho các chính quyền mua đất hoặc mua quyền phát triển. hạt Montgomery, bang Maryland là một ví dụ tốt nhất cho thấy một chính quyền với những đặc điểm như trên đã thiết lập và ứng dụng thành công chương trình TDR như thế nào.

Không có nhận xét nào:

Kevin Lynch- Good City Form- Hinh thuc hoan hao cua thanh pho